De aanwijsbevoegdheid is een van de gemeentelijke instrumenten om regie te voeren op de warmtetransitie. Het is een bevoegdheid van de gemeenteraad waarmee ze locaties mogen aanwijzen waar gebouwen, vooruitlopend op de landelijke verplichting, aangesloten moeten zijn op een voorziening voor het afnemen en gebruiken van duurzame energie. Inzet van deze bevoegdheid wordt niet dwingend voorgeschreven.
Door aardgas uit te sluiten wordt inbreuk gemaakt op het eigendomsrecht van gebouweigenaren. Gebruik van de aanwijsbevoegdheid is daarom aan regels gebonden.
Dit artikel is gebaseerd op concept wet- en regelgeving. Deze wetgeving moet nog behandeld worden door het Rijk en kan daarom nog wijzigen. Dit artikel is met veel zorg samengesteld maar is geen juridisch advies. Er kunnen daarom geen rechten ontleend worden aan de informatie in dit artikel.
Dit artikel in een minuut
Uiterlijk 1 januari 2050 moeten woningen en veel andere gebouwen aangesloten zijn op een warmtevoorziening waarbij, op gebouwniveau, geen gebruik gemaakt wordt van aardgas. Dit is de warmtetransitie.
Gemeenten kunnen, na inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie, locaties aanwijzen waar het al voor 1 januari 2050 verplicht wordt te verwarmen zonder aardgas.
Netbeheerders zijn verplicht aardgas te leveren totdat een gebouw zich bevindt in een locatie waar geen gebruik meer gemaakt mag worden van aardgas. Vanaf dat moment moet de netbeheerder de aardgaslevering ook daadwerkelijk beëindigen.
Gebouweigenaren moeten het gebouw aanpassen om het gebouw nog te kunnen gebruiken. Het ongestoord genot wordt hiermee beperkt. Dit wordt gezien als beperking van het eigendomsrecht en is niet zomaar toegestaan.
Verduurzaming van de gebouwde omgeving moet een belangrijke bijdrage leveren aan het tegengaan van klimaatverandering. Verduurzaming van de gebouwde omgeving is daarmee noodzakelijk in het algemeen belang. Dit kan daarom een reden zijn om het eigendomsrecht toch te beperken.
Om het eigendomsrecht te kunnen beperken moet aan verschillende regels worden voldaan. Het moet goed onderbouwd zijn en de lasten voor de eigenaar moeten in verhouding staan met het te bereiken doel.
In bepaalde gevallen kan een gebouweigenaar mogelijk aanspraak maken op nadeelcompensatie.
Aanwijsbevoegdheid
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat de gebouwde omgeving verduurzaamd wordt. Vanaf 1 januari 2050 is het verplicht dat woningen en veel utiliteitsgebouwen aangesloten zijn op een duurzame energievoorziening. Het gebruik van aardgas voor gebouwverwarming is dan niet meer toegestaan. Dit kan natuurlijk niet van de een op de andere dag gerealiseerd worden. Gemeenten krijgen, met inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie, de bevoegdheid om locaties aan te wijzen die al eerder aardgasvrij gemaakt worden. Stapsgewijs worden gebieden aangewezen en aardgasvrij gemaakt. Daadwerkelijk inzet van de aanwijsbevoegdheid vindt plaats door met een maatwerkregel het omgevingsplan te wijzingen. In het omgevingsplan worden het aangewezen gebied, de einddatum voor het gebruik van aardgas en de alternatieve energie-infrastructuur vastgelegd. Binnen deze aangewezen gebieden geldt de verplichting om aangesloten te zijn op een duurzame energievoorziening vanaf de in het omgevingsplan opgenomen einddatum.
Aanwijzen van locaties, noodzakelijk in het algemeen belang
Het tegengaan van klimaatverandering is in het algemeen belang. De verduurzaming van de gebouwde omgeving is weer belangrijk bij het tegengaan van klimaatverandering. Het doel is dat vanaf 2050 alle gebouwen gebruik maken van een duurzame warmtevoorziening. Netbeheerders zijn echter wettelijk verplicht om aardgas te leveren aan de bestaande bouw. Deze verplichting geldt tot het moment dat gebouwen verplicht aangesloten moeten zijn op een duurzame warmtevoorziening. Dit betekend dat het gasnet in heel Nederland in stand gehouden moet worden tot 1 januari 2050, behalve voor die locaties die door een gemeente zijn aangewezen vanaf de datum zoals opgenomen in het Omgevingsplan.
Het aardgasvrij maken van woningen en gebieden vraagt om fysieke aanpassingen aan woningen en de aanleg van energie infrastructuur. Deze aanpassingen en werkzaamheden kunnen niet allemaal in 2049 gerealiseerd worden. Om ervoor te zorgen dat de gebouwde omgeving in 2050 CO2-uitstoot arm is zal stapsgewijs aardgas vervangen moeten worden door een alternatieve infrastructuur. Gemeente krijgen daarom de bevoegdheid gebieden aan te wijzen waar al voor 2050 wordt overgestapt op een duurzame energievoorziening Netbeheerders moeten vanaf dat moment de aardgaslevering stoppen.
Aanwijsbevoegdheid en het eigendomsrecht
Het is niet zomaar toegestaan aardgas uit te sluiten als warmtevoorziening. Eigenaren hebben namelijk het recht op 'ongestoord genot van het eigendom'. Dit is geregeld in de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Aangezien de meeste gebouwen nu nog niet (normaal) gebruikt kunnen worden zonder aardgas wordt, met het uitsluiten van aardgas, het ongestoord genot van het eigendom beperkt. Deze inperking mag alleen indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. In het kort kan gesteld worden dat de inperking noodzakelijk en doeltreffend moet zijn.
de inperking moet noodzakelijk zijn in het algemeen belang. Er moet zijn vastgesteld dat minder zware maatregelen niet het benodigde effect hebben gehad;
er moet sprake zijn van een balans tussen de bescherming van de belangen van de (gebouw)eigenaar en de bescherming van het algemeen belang;
de inperking moet gebaseerd zijn op een wettelijk voorschrift.
Rechtsbescherming
De wetgever ziet de aanwijsbevoegdheid als een verstrekkende bevoegdheid waarbij ook verstrekkende waarborgen horen. Als je als gemeente gebruik maakt van deze bevoegdheid zal dus voldaan moeten worden aan de waarborgen.
1. Warmteprogramma
Om te beginnen dient elke locatie waarvoor de gemeente het voornemen heeft om de aanwijsbevoegdheid te gebruiken als zodanig benoemd te worden in een warmteprogramma. Het is niet mogelijk de aanwijsbevoegdheid te gebruiken voor locaties die niet eerst zijn opgenomen in een warmteprogramma.
2. Participatie bij totstandkoming warmteprogramma
Bij het opstellen van het warmteprogramma vindt burgerparticipatie plaats en het ontwerp-warmteprogramma moet zes weken ter inzage gelegd worden conform afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Alle inwoners en andere belanghebbenden kunnen in deze periode zienswijzen indienen op het warmteprogramma. Gemeenten moeten bepalen of het warmteprogramma gewijzigd wordt naar aanleiding van de ingediende zienswijzen.
3. Stimuleren en ontzorgen
Inzet van de aanwijsbevoegdheid kan alleen indien vaststaat dat andere lichtere maatregelen niet voldoende bijdragen aan het tegengaan van klimaatverandering. Met andere woorden, pas als stimuleren & ontzorgen niet werkt kan een gemeente het omgevingsplan wijzigen.
Gemeenten moeten daarom eerst proberen bewoners te bewegen om zonder aanwijzing toch alvast over te stappen. Dit kan worden vormgegeven in samenhang met landelijke ondersteuning en stimuleringsmaatregelen.
Welke inspanning minimaal vereist is om te bepalen dat lichtere maatregelen niet gewerkt hebben is nog niet bekend.
4. Onderbouwen maatwerkregel
Voor die locaties waar de gemeente het omgevingsplan wijzigd met een maatwerkregel, moet onderbouwd en beargumenteerd worden dat:
het een doeltreffende maatregel is;
dat er geen andere manier is om de doelen te bereiken;
dat er voor gebouweigenaren een redelijk termijn is om alle maatregelen uit te voeren;
dat de kosten voor de gebouweigenaren en gebruikers in redelijke verhouding staan tot het gewenste resultaat van een duurzaam verwarmde gebouwde omgeving.
5. Aanhouden redelijke termijn
Gemeente moeten een redelijke termijn aanhouden tussen de wijziging van het omgevingsplan en de daadwerkelijke einddatum van aardgaslevering. Deze redelijke termijn is in beginsel nooit korter dan 8 jaar. Gebouweigenaren hebben zo altijd minimaal acht jaar de tijd om over te stappen.
6. Participatie bij opstellen uitvoeringsplannen
Tijdens het uitwerken van de uitvoeringsplanning en de onderbouwing vindt ook burgerparticipatie plaats. Aangezien het gaat om de wijziging van het omgevingsplan kunnen belanghebbenden ook inspreken bij de Gemeenteraad. Daarnaast staat de wijziging van het omgevingsplan open voor beroep en bezwaar.
7. Vergewissen
Het is mogelijk dat de realisatie van de aangewezen energie-infrastructuur niet voor de, in het omgevingsplan opgenomen, einddatum is afgerond. In dat geval mag de aardgaslevering nog niet beëindigd worden. Gemeenten moeten zich er daarom van zeker van stellen (vergewissen) dat het alternatief daadwerkelijk beschikbaar is voor alle gebouweigenaren voordat de beëindiging van aardgaslevering daadwerkelijk kan plaatsvinden.
Na wijziging van het omgevingsplan dient de gemeente te monitoren dat de aanleg van bijvoorbeeld de nieuwe energie-infrastructuur tijdig gereed is. Ook moet de gemeente bijhouden welke gebouweigenaren voor een gelijkwaardig alternatief kiezen en zich ervan vergewissen dat ook deze gebruikers daadwerkelijk gebruik kunnen maken van het gekozen alternatief.
Goed om te weten
Tijdens de behandeling van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie in de Tweede Kamer is een motie aangenomen omtrent de vergewisplicht. Deze motie verzoekt de regering te komen met een 'heldere afgebakende en juridisch bindende vergewisplicht, waarin leveringszekerheid van warmte goed geborgd is, wat bewoners rechtszekerheid biedt om niet zonder alternatief afgesloten te worden van het gas'. De uitwerking hiervan is nog niet bekend. Dit artikel wordt aangevuld wanneer deze definitie bekend is.
Nadeelcompensatie
Inzet van de aanwijsbevoegdheid is mogelijk een schadeveroorzakend besluit. Gebouweigenaren moeten namelijk kosten maken om gebruik te kunnen blijven maken van de gebouwen. Of aanspraak gemaakt kan worden op nadeelcompensatie is afhankelijk van de (lokale) situatie.
Door consistent beleid te voeren omtrent het gebruik van de aanwijsbevoegdheid en de warmtetransitie kan beargumenteerd worden dat sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling. Hiermee is het minder aannemelijk dat aanspraak gemaakt kan worden op nadeelcompensatie.
Het blijft mogelijk dat bepaalde gebouweigenaren een (veel) hogere schade hebben dan onder het normaal maatschappelijk risico valt. Kortom, er kan sprake zijn van een abnormale of onevenredige last. In dit geval kan mogelijk wel aanspraak gemaakt worden op nadeelcompensatie.